CUARENTA AÑOS, LA CATÓLICA CUMPLIENDO SU DEBER DEMOCRÁTICO CON PUERTO RICO PRIMERA EDICIÓN
PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DE PUERTO RICO 2024 CUARENTA AÑOS, LA CATÓLICA CUMPLIENDO SU DEBER DEMOCRÁTICO CON PUERTO RICO PRIMERA EDICIÓN HÉCTOR LUIS ACEVEDO
El material publicado en este libro no puede ser reproducido o transmitido en ninguna forma, medio o formato, total ni parcialmente, sin la autorización escrita del editor y autores. Cuarenta años, La Católica cumpliendo su deber democrático con Puerto Rico Primera edición 2024 © Lcdo. Héctor Luis Acevedo © Pontificia Universidad Católica de Puerto Rico 2250 Boulevard Luis A. Ferré Aguayo, Suite 557 Ponce, Puerto Rico 00717-9997 Teléfono: 787.841.2000 publicaciones.pucpr.edu Fotos The San Juan Star El Nuevo Día Columnas: El Nuevo Día Edición Profa. Olga Bizoso Muñoz Prensa y Comunicaciones, PUCPR Diagramación: Carlos Javier Santos Velázquez coordinador de Publicaciones, PUCPR Diseño de cubierta: José González Sotomayor diseñador gráfico institucional, PUCPR Impreso en Puerto Rico / Printed in Puerto Rico ISBN: 978-1-970009-51-4
Tabla de Contenido Mensaje del presidente de la PUCPR Dr. Jorge Iván Vélez Arocho...........................................................................9 Prólogo.......................................................................................................11 La democracia puertorriqueña y su sistema............................................15 Hostos, la función electoral y Puerto Rico...............................................69 Carta a la Hon. Wanda Vázquez Garced, gobernadora de P.R.................87 El carisma de la palabra y el valor del voto..............................................89 RHC: un legado inolvidable.......................................................................93 Ni cómplices ni víctimas de la reforma electoral.....................................97 Algunas imágenes....................................................................................101
Mensaje del presidente de la PUCPR Dr. Jorge Iván Vélez Arocho Arandia, Rodríguez y Vinuenza publicaron, en 2021, el ensayo “Derechos políticos y principios democráticos en el marco de la desconfianza electoral: el centro del debate” en la Revista Universidad y Sociedad. En su ensayo destacan: Los Derechos políticos y los principios democráticos del Derecho electoral, en el marco de la desconfianza existente hacia las instituciones que conforman la Democracia, lo cual erosiona de manera significativa la legitimidad de sus procesos, poniendo en crisis todo el Sistema Democrático, los órganos que lo componen y por ende al Estado. Estos derechos políticos y la importancia hacen posible el funcionamiento adecuado de un sistema democrático legítimo, y se encuentran refrendados por diferentes instrumentos internacionales que garantizan los derechos humanos fundamentales. Estos se constituyen en representaciones morales que buscan crear conciencia en los operadores de las instituciones, adecuando las normas a las realidades sociales. Y recoge los elementos que se conjugan para crear un clima de desconfianza en las instituciones que conforman el sistema electoral. Este primer Conversatorio sobre Derecho Electoral busca iluminar sobre la importancia de tener un sistema de Derecho Electoral que fortalezca la democracia. La democracia se fundamenta en que exista “un sistema democrático legítimo”. Los ponentes del Conversatorio examinarán las luces y sombras del actual sistema de Derecho Electoral y su impacto en la legitimidad del Estado.
Prólogo Lcdo. Héctor Luis Acevedo Hace 40 años, un joven abogado de San Juan cruzó la cordillera central para responder a la invitación de venir a Ponce. Esa invitación contenía el entendimiento de esencias universitarias superiores a las ordinarias. El decano de la Escuela de Derecho, don Charles Cuprill Oppenheimer, presidió la Comisión de Reforma Electoral en los años 1981 a 1983 la cual logró un consenso entre los comisionados del PNP, Peter Krysanowski; David Noriega por el PIP; y el que suscribe, por el PPD. Al concluir sus trabajos, el decano Cuprill invitó al comisionado electoral del partido de oposición al suyo a venir a Ponce a enseñar. Ese joven era yo. Ese ejemplo de lealtades superiores y universitarias conmovió mi espíritu y me propuse corresponder a la misma, mientras don Charlie viviera, a pesar de los sacrificios que ello implicaba. Vivió sus 95 años y sigue presente entre nosotros. Por eso estoy aquí. Comparto esta vivencia, no por sus protagonistas, sino por sus mensajes. En un sentido profundo caminamos siempre de la mano de nuestros maestros. Uno de mis asesores en la redacción de la Ley Electoral fue el profesor de Derecho Constitucional de esta Universidad, Pedro Ortiz Álvarez. Hoy nos acompaña un estudiante de esa primera clase, el profesor Fernando Torres Ramírez. Y hoy, el director de mi departamento fue mi mejor estudiante en el curso, el Dr. José Efraín Hernández Acevedo. Enseñé ese curso desde 1983 hasta hace unos años y la tradición ha continuado con excelentes profesores, entre ellos, el juez Conty. Entonces no había textos de derecho electoral en Estados Unidos y hoy hay cuatro. He tenido la oportunidad de practicar el derecho electoral en la Comisión Estatal de Elecciones, de litigar sus preceptos, de enseñarlos por décadas y de participar como candidato bajo sus normas.
12 cuarenta años, la católica cumpliendo su deber democrático con p.r. El campo del derecho electoral lo anima la profunda convicción de que gane el que más votos tenga, en justa contienda, y de que se respete la voluntad del elector. La integridad del proceso electoral brinda legitimidad al gobierno y se gana el respeto de los que pierden. Sus dinámicas reflejan los principios que los detalles mandan y la naturaleza preventiva del derecho electoral. Puerto Rico ha tenido grandes ejemplos de integridad y respeto de sus procesos electorales. Así fue como logramos un consenso sobre la Ley Electoral de 1982 al 2010 donde se respetaron sus resultados por todos. Eso fue producto de una cultura de superación y verticalidad de principios ejemplificada por el primer presidente de la Comisión por voto unánime de los partidos políticos, el licenciado César Vázquez Díaz. El respeto a las instituciones es la clave del desarrollo político y hemos dado ejemplo al mundo de ello. Para tragedia nuestra, hoy ese consenso se ve desarticulado por una cultura de siembras temporeras al desear unos perpetuarse en el poder controlando los procesos unilateralmente. Prestigia nuestra democracia el tener seres íntegros y valientes que no rinden sus principios democráticos a lealtades ideológicas como ha demostrado el licenciado Héctor Reichard. A fin de que el lector pueda iniciar su propio caminar, incluimos el texto del capítulo electoral del libro Puerto Rico y su gobierno, del artículo sobre Hostos y el presente electoral de Puerto Rico; el documento original de las protestas de todos los partidos de oposición en mayo de 2020 y varias columnas y fotos sobre los incidentes ocurridos en las luchas sobre el proceso electoral de Puerto Rico. Esta actividad y esta publicación son posibles en virtud del espíritu misionero del presidente de esta Universidad: Dr. Jorge I. Vélez Arocho. Al finalizar los trabajos de la Reforma Electoral de 1982 todos los partidos proclamaron en el 1983 y mantiene su vigencia hoy: La democracia es mucho más que un ordenamiento formal; es un modo de vida. Exige una actitud de respeto a las reglas de comportamiento electoral y una consideración mínima hacia la convivencia política. Refleja también una comprensión de la naturaleza humana y de su imperfección, así como de proporción del
prólogo 13 hombre ante sus compañeros de vida cuyas voluntades, aun siendo diferentes a la suya, de contar con más apoyo, debe prevalecer. Impone por tanto la discusión de alternativas y su comunicación, no su decreto.1 Ese es el reto a superar. Luchar con tesón por nuestra mejor tradición de integridad electoral donde nos unan la democracia y sus formas de imparcialidad y limpieza. Lo otro, como ha dicho un juez del Tribunal Supremo, es convertir la garantía constitucional del voto en “un cementerio de palabras”. En esa batalla los seres libres dicen presente. 1 Charles Cuprill Oppenheimer, Héctor Luis Acevedo, David Noriega, Peter Krysanowski Informe de La Comisión para la Revisión del Proceso Electoral de Puerto Rico 5 (1982).
La democracia puertorriqueña y su sistema electoral Lcdo. Héctor Luis Acevedo Era un domingo, 24 de noviembre de 1974 en el pueblo de Las Marías, en la montaña del oeste de Puerto Rico. Ese día dirigíamos una elección mediante primarias para los organismos directivos del partido de gobierno. A eso de las dos menos cuarto de la tarde, llegó un auto al frente de la escuela donde me encontraba y allí bajaron a un anciano sus nietos, pues ya él no podía sostenerse en sus propios pies. Vestía un pantalón, camisa kaki y un sombrero común en los obreros de la caña. Luego de votar, cuando lo traían al vehículo, me miró a los ojos y me dijo “Este voto yo no me lo pierdo por nada en este mundo”. Él sabía que literalmente no le quedaba mucho tiempo en este mundo. Sus ojos brillosos y cuerpo escuálido quedaron en mi mente por siempre. El poder participar de una elección cobraba para él un significado muy especial, pues ese día su voto valía lo mismo que el del rico y el hacendado, cada voto contaba por igual y era tan importante que se lo venían a pedir. Tenía algo valioso que dar. Era el voto de la igualdad… Con el tiempo, la vida dio vueltas rápidamente y me encontraba dirigiendo un cuerpo de funcionarios electorales de casi treinta mil personas. Luego, en 1988, competí para el cargo de alcalde de San Juan en la elección más cerrada de la historia para ese puesto. Gané la alcaldía por 29 votos de más de 250,000 electores. Los porcientos de diferencia se salían de las calculadoras con tantos ceros. Era una elección casi empate. Cada voto fue decisivo.
16 cuarenta años, la católica cumpliendo su deber democrático con p.r. Recuerdo mi primer voto para gobernador, donde la gente amanecía en los colegios y no se levantaban para nada. Y recuerdo al funcionario que dirigía los trabajos del colegio, miembro de un partido adversario al mío, quien presidía los procesos con rectitud ejemplar y quien dejó fuera a una correligionaria suya que llegó tarde a votar, pues ya se habían cerrado los colegios de votación. “Llegó fuera de la hora señora, vota en las próximas elecciones”, sentenció. Nunca había visto tanto orden y seriedad en mi vida. Era 1972. Estas tres vivencias propias invitan al estudio del proceso electoral. Tres lecciones: el valor del voto como gesta de igualdad y libertad individual y colectiva; la organización electoral que depende de un sentido de orden y del desprendimiento ciudadano que, a su vez, responde a una nobleza de principios que elevan al ser humano y; la tercera, el valor de cada voto donde cada detalle, esfuerzo y omisión pueden cambiar la historia. i. el ser humano, la sociedad y la vida política El ser humano, por su naturaleza, necesita dirección en su vida personal y colectiva. Para vivir y sobrevivir establece relaciones con otros seres. Para alimentarse, para reproducirse, para defenderse de los elementos naturales y de las agresiones de otros crea un nutrido núcleo de relaciones. En fin, es un ser social por necesidad y vocación. Existen unas funciones imprescindibles a nuestra subsistencia que requieren un gobierno o, puesto de otra forma, una relación de poder en la que alguien mande y tome decisiones. Una de las necesidades básicas de todo grupo es la toma de decisiones colectivas, la determinación de prioridades, la asignación de tareas desde la defensa, la de subsistencia y la transferencia del poder. A través de la historia se ha ido perfilando el sistema democrático. Este término puede significar conceptos diferentes. En Puerto Rico el concepto democracia se refiere a la toma de decisiones por el pueblo, a tener un gobierno de poderes delegados, donde la soberanía o poder último reside en el pueblo, elecciones periódicas y libres, tribunales independientes y derechos ciudadanos.
la democracia puertorriqueña y su sistema electoral 17 La legitimidad del gobierno depende de la pureza de las elecciones para que los derrotados acepten el veredicto del pueblo y los victoriosos puedan poner en vigor su mandato con el respeto de la ciudadanía. Es por ello, que los asuntos relativos a la limpieza del voto y a la igualdad de su ejercicio tienen un lugar preferente en nuestro ordenamiento constitucional. A veces pensamos que democracia es votar cada cuatro años, sin embargo, verás que es mucho más profundo y que, en su ejercicio, la democracia depende de un conjunto de detalles que pueden ser decisivos, inclusive para destruirla. La naturaleza humana atesora el poder, pues representa dirigir la vida de los demás y la propia. Es donde se toman las decisiones de vida o muerte, de progreso económico y de libertades personales y colectivas. La transferencia del poder es uno de los aspectos más difíciles en una comunidad. En las monarquías se decide por cuestiones hereditarias, en los sistemas dictatoriales por las armas o acuerdos de grupos en el poder, y en la democracia por elecciones. El proceso electoral es el que pone en vigor el poder del pueblo para seleccionar sus gobernantes dentro de un sistema establecido. A fin de entender el concepto de democracia y sistema electoral es necesario precisar algunos conceptos de gobierno que inciden sobre nuestro tema. ii. la democracia y sus fundamentos1 El pensamiento recogido en la Declaración de Independencia de los Estados Unidos de América (1776) y luego en su Constitución (1787), de sus primeras diez enmiendas (1791) y la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano (1789) en Francia, han representado la corriente democrática liberal. En esta, los ciudadanos tienen derechos, frente al estado, reclamables ante tribunales independientes del ejecutivo; se establece un gobierno de poderes limitados y las elecciones periódicas entre alternativas constituyen el método de sucesión y legitimación del ejercicio del poder público. 1 Una expresión más completa de los temas a discutirse la encuentran en Héctor Luis Acevedo, The Dymanics of Election Law, 29 Scholars and Educators 1 (2008).
18 cuarenta años, la católica cumpliendo su deber democrático con p.r. El primer gobernador electo por nuestro pueblo y pensador nos legó un mensaje sobre la naturaleza de este concepto: En su mensaje Cultura y Democracia en el Ateneo de Puerto Rico el 30 de junio de 1940 don Luis Muñoz Marín expresaba lo siguiente: [...] la democracia, en su sentido más hondo, es una actitud hacia la vida, es una manera de vivir la vida. Es más que eso: es una manera de vivir la vida ante la realidad augusta y trágica de muerte. Es una manera de vivir la vida para poder morir la muerte dignamente en ese sentido se entrelaza y se funde con la actitud religiosa. Y en ese sentido se entrelaza y se funde con lo que, para nuestras mentes occidentales, es el sentido más alto de la religión: se entrelaza y se funde con el cristianismo. Democracia en este último sentido sin la cual los demás sentidos que hemos expresado no valen permanente ni efectivamente creo que debe definirse como una actitud de profunda igualdad entre los seres humanos igualdad mucho más allá del voto y de las formas de constituir el gobierno: todo eso se da por descontado, todo eso se da por hecho dentro del marco de la democracia: todo eso es mera expresión de la otra igualdad; y hasta el punto en que no lo fuera sería falsa expresión de la verdadera igualdad. Democracia en este sentido es igualdad de la dignidad humana ante la vida y ante la muerte; es igualdad de la dignidad humana ante el dolor de la vida y ante el misterio de muerte; es igualdad de la dignidad humana ante el tiempo y el espacio, ante el infinito y ante la eternidad.2 Y continúa: […] democracia definida como la igualdad esencial de las gentes que nacen, viven y se mueren; democracia definida como la ignorancia igual de todos ante la muerte; democracia definida como la dignidad igual de todos ante la vida; democracia de este modo definida, tiene que llevar a los que alcancen a comprenderla, a que las superioridades superficiales y transitorias se usen, no para aprovechar y ahondar esas superioridades superficiales y transitorias, sino para compensarlas, para igualarlas;[...]3 2 Ver, Luis Muñoz Marín, Discursos 1934-1948, Fernando Picó, Editor, Fundación Luis Muñoz Marín, San Juan, (1999) a la Pág. 65. 3 Ibíd. a la pág. 67.
la democracia puertorriqueña y su sistema electoral 19 El concepto de la democracia tiene diferentes vertientes, siendo la más aceptada aquella cuyo eje central es la soberanía de los ciudadanos en elegir su gobierno y gobernar a través de un régimen de ley que garantice los derechos de los ciudadanos frente al Estado. El constitucionalista más destacado de nuestros tiempos, Laurence Tribe, ha consignado que el concepto central a la democracia es el de mayorías temporeras: Democracy envisions rule by successive temporary majorities. The capacity to displace incumbents in favor of a recently coalesced majority is, therefore, an essential attribute of the election system in a democratic republic. Consequently, both citizens and courts should be chary of efforts by government officials to control the very electoral system that is the primary check on their power. Few prospects are so antithetical to the notion of rule by the people as that of a temporary majority entrenching itself by cleverly manipulating the system through which the voters, in theory, can register their dissatisfaction by choosing new leadership.4 Esta cita nos aporta el pensamiento relativo a la naturaleza dinámica de la democracia donde, quien hoy es minoría, puede mañana convertirse en mayoría. El concepto de mayorías temporeras es el corazón de la democracia, pues la realidad electoral es cambiante y el sistema electoral tiene que darle alas a su expresión libre y siempre transitoria. La Ley Electoral tiene dos características que la separan de las demás. Inciden sobre la elección de los “incumbentes”5 que tienen el poder de aprobarlas. Este es un campo que repercute sobre los derechos básicos de una democracia y la legitimidad de sus elecciones lo cual requiere un especial celo en actuar con el mayor cuidado y estudio. Entre los elementos indispensables de una democracia están los siguientes: 1. Elecciones periódicas donde se elijan las principales posiciones de esa sociedad. 2. Los procesos electorales tienen que respetar la voluntad del electorado y facilitar el ejercicio del voto. 4 Laurence Tribe, American Constitutional Law, 2nd Ed., Foundation Press, New York (1998) pág. 1097. 5 Usamos el término “incumbentes” de uso común en Puerto Rico, al referirse a los legisladores o funcionarios que ocupan posiciones electivas.
20 cuarenta años, la católica cumpliendo su deber democrático con p.r. 3. El voto tiene que valer igual para cada elector. 4. Los candidatos tendrán derecho a realizar campaña con acceso de sustancial igualdad al electorado. 5. Las minorías tendrán derecho a llegar a ser mayoría si cuentan con mayor respaldo del electorado. 6. Existirán opciones para que el electorado escoja. 7. Existirán tribunales independientes que puedan poner en vigor los derechos electorales frente a los “incumbentes”. 8. Existirá sufragio universal, o sea, que puedan votar todos los ciudadanos mayores de edad sin distinción de sexo, religión color, condición económica o étnica.6 9. Libertad de expresión pacífica, libertad de asociación, libertad de movimiento y de practicar y promover su religión dentro de un sistema de ley.7 10. Separación del poder judicial de los poderes ejecutivo y legislativo. Las Naciones Unidas a través de su Informe sobre el desarrollo humano del año 20028 ha identificado los valores de la libertad con los de expandir las alternativas de los individuos.9 Hoy día más de la mitad de la humanidad tiene elecciones multipartidistas. Y un respeto mínimo 6 Ver en adición, Acevedo, Cinco Principios de Derecho Electoral Producto de la Experiencia, 39 Rev. D. P. 1 (2000) a las págs. 7-10 donde se relacionan las teorías de Juan Linz y Robert Dahl. Ver también Giovanni Sartotri, Qué es la democracia? Taurus Buenos Aires (2003); Issharoff, Kaldan y Pildes, The Law of Democracy, 4th. Ed. The Foundation Press, New York (2012) y Daniel Horowitz, Electoral Systems: A Primer for Decision Makers, 14 Journal of Democracy 115 (octubre, 2003). Ver también Lowenstein, Hansen y Tokaji, Election Law 5th. Ed. Carolina Academic Press, Durham (2012). 7 Ninguna de estas libertades es absoluta y el rol de los tribunales es fijar sus fronteras. Ver Laurence Tribe, American Constitutional Law, Foundation Press, New York, 3rd Edition (2000), Noah Feldman y Kathleen Sullivan, Constitutional Law, 18th. Ed. Foundation Press, New York (2013), José Julián Álvarez, Derecho Constitucional de Puerto Rico, Editorial Times Bogotá (2009) y Raúl Serrano Geyls, Derecho Constitucional de Estados Unidos y Puerto Rico, Editorial Colegio de Abogados, San Juan (1986), ver también de Alexander Hamilton, The Federalist No. 78, en Roy Fairfield, Editor, The Federalist Papers, 2d Edition, The John Hopkins University Press, Baltimore, (1981) a las págs. 226-233. En este ensayo Hamilton promueve el rol del Tribunal Supremo como último intérprete de la Constitución con el poder de declarar inválidas leyes debidamente aprobadas. Ver Peter Woll, American Government, Readings and Cases 14th. Ed. (2002) a las págs. 418, 420. Esta visión revolucionaria ha sido clave en limitar los poderes absolutos de las mayorías. El Tribunal Supremo de Estados Unidos acogió esta tesis en el caso de Marbury v. Madison 1 Cranch 137 (1803), lo que se conoce como el poder de revisión judicial. De ahí la importancia crucial de los tribunales en la democracia americana. 8 United Nations Development Programme, Human Development Report 2002, Deepening Democracy in a Fragmented World, Oxford University Press, New York, (2002). 9 Id a la pág. 1
la democracia puertorriqueña y su sistema electoral 21 por los derechos ciudadanos.10 Se valora el sistema democrático por propia dignidad como una expresión de la libertad en tiempos modernos, por su contribución a evitar catástrofes entre sus poblaciones y promover un desarrollo económico balanceado.11 El Informe de las Naciones Unidas enfatiza el desarrollo de instituciones para hacer viable un gobierno democrático. Expresa en particular: * A system of representation with well-functioning political parties and interests associations. * An electoral system that guarantees free and fair elections as well as universal suffrage. * A system of checks and balances, based on the separation of powers, with independent judicial and legislative branches. * A vibrant civil society, able to monitor government and private business-and provide alternative forms of political participation. * A free, independent media. * Effective civilian control of the military and other security forces.12 Estos elementos ilustran que las elecciones no son el único elemento indispensable para vivir en una democracia. Si no hay alternativas, o se encarcelan los adversarios, si los tribunales se convierten en una extensión del poder ejecutivo o legislativo, las minorías no tienen a quien recurrir. Si no se cuentan los votos como se emiten, se mina el sentido mismo de democracia. Una democracia es un sistema muy frágil de ser violado, si no existe una tradición e instituciones vigorosas que la custodien activamente. El comentarista político más prestigioso de nuestros tiempos, Fareed Zakaria, ha precisado con gran profundidad el concepto de democracia iliberal: 10 Id a la pág. 2. Es decir, 140 de las alrededor de 200 naciones del mundo. 11 Id a la pág. 3. Aquí se ve la influencia del Premio Nobel de Economía Amartya Sen, ver Development as Freedom, supra, a las págs. 160-188. 12 United Nations Development Programme, Human Development Report 2002, Deepening Democracy in a Fragmented World, Oxford University Press, New York, (2002), pág 4.
22 cuarenta años, la católica cumpliendo su deber democrático con p.r. Across the globe, democratically elected regimes, often ones that have been re-elected or reaffirmed through referenda, are routinely ignoring constitutional limits on their power and depriving citizens of their basic rights. This disturbing phenomenon —visible from Peru to the Palestinian Territories, from Ghana to Venezuela— could be called “illiberal democracy”. For people in the west, democracy means “liberal democracy”; a political system marked not only by free and fair elections but also by the rule of law, separation of powers, and the protection of basic liberties of speech, assembly, religion, and property. But this bundle of freedoms-which might be termed ‘constitutional liberalism’- has nothing intrinsically to do with democracy and the two have not always gone together, even in the west. After all, Adolf Hitler became chancellor of Germany via free elections. Over the last half-century in the West, democracy and liberty have merged. But today the two strands of liberal democracy, interwoven on the Western political fabric, are coming apart across the globe. Democracy is flourishing, liberty is not.13 Esta cita nos ilustra un desarrollo en la historia donde personas llegan al poder y luego trastocan el proceso electoral para mantenerse en el poder permanentemente. Una tendencia que se manifiesta tomando control del poder judicial, del sistema electoral y alterando el régimen constitucional. El impulso natural es a obtener y conservar el poder y solo con lealtades superiores, y un grado de ilustración sentida, se puede mantener una democracia. Por ello la confiabilidad en las instituciones es la siembra vital que solo se conoce en momentos de crisis o cuando hay una elección cerrada. Todos los años los resultados electorales se convierten en el detonador de muchos conflictos civiles por el cuestionamiento de los procesos electorales. 13 Fareed Zakaria, The Future of Freedom, W. W. Norton, New York, (2003) a la pág. 17.
la democracia puertorriqueña y su sistema electoral 23 iii. características de la democracia en puerto rico A. En Puerto Rico nuestra democracia es una de corte presidencial, o sea, que el poder ejecutivo es seleccionado aparte del poder legislativo. El gobernador y los legisladores tienen diferentes responsabilidades y son elegidos separadamente. En los sistemas parlamentarios el líder de la mayoría parlamentaria se convierte en el primer ministro y dirige el poder ejecutivo y el legislativo. El gobernador, a diferencia del presidente de los Estados Unidos, es elegido por el voto directo de los ciudadanos. No se exige ningún porciento de mayoría, ni hay segunda vuelta entre los más cercanos competidores, sale electo el que más votos tenga frente a los demás candidatos. Un concepto fundamental es la democracia representativa o indirecta. Desde Aristóteles hasta los padres de la Constitución de Estados Unidos, ha existido un pensamiento que señala peligros a la democracia directa por ser esta susceptible a las pasiones del momento y a las ofertas demagógicas que puedan impulsar medidas irresponsables. Por eso, se crean organismos intermedios para que evalúen las medidas con rigor y midan sus consecuencias antes de actuar. B. El poder legislativo en Puerto Rico se caracteriza por tres conceptos. La mayoría de los legisladores representan un distrito geográfico y un grupo menor representa al pueblo en general mediante los escaños por acumulación. En la Cámara de Representantes, de los 51 miembros, 40 representan distritos geográficos y 11 son por acumulación, o sea, se vota en todo Puerto Rico. En el Senado, de los 27 miembros, 16 representan distritos, dos por cada uno de los ocho distritos senatoriales y 11 son por acumulación. Los legisladores de distrito son electos cuando obtienen la mayoría simple de los votos frente a sus competidores. Es decir, si el candidato A saca el 47% de los votos, el B el 46% y el C el 7%, queda elegido el candidato A y va a la legislatura a representar al 100% de su electorado. Los candidatos que obtuvieron el 46% y el 7% no ocuparán ninguna posición.
24 cuarenta años, la católica cumpliendo su deber democrático con p.r. A ese sistema se le llama el sistema mayoritario, también conocido como “winner takes all” pues con una mayoría simple de 50%, o en ocasiones, cuando haya más de dos candidatos con menos porcentaje, obtiene toda, el 100%, la representación de ese electorado en el cuerpo legislativo. Ese sistema tiende a expandir el poder de las mayorías y a disminuir el poder de las minorías. Asimismo obliga a que los diferentes sectores geográficos estén representados en la legislatura a diferencia de otros sistemas que se inclinan a favorecer a los grandes centros poblacionales. Debido a que los electores desean que su voto sea lo más decisivo posible, al final de las campañas se van acercando a los dos partidos con más posibilidades abandonando las terceras opciones. A esa dinámica hacia el bipartidismo de los sistemas mayoritarios se le conoce como la teoría de la eficiencia del voto o la Ley Duverger, en honor al estudioso francés que le dio fama. Ese sistema mayoritario tiende a crear gobiernos más estables pues al expandir el poder de la mayoría no dependen de coaliciones para gobernar. Las coaliciones, por su naturaleza, elevan el nivel de inestabilidad pues requieren constantes acuerdos entre partidos con intereses diversos. Los escaños por acumulación son una variante del llamado sistema proporcional, el cual se incorporó en nuestra historia por la iniciativa de don Luis Muñoz Rivera como parte de la Ley Jones de 1917 que aprobó el Congreso de los Estados Unidos. Dicho concepto, en términos generales, crea una correspondencia entre los porcientos de votos que obtiene un partido en todo Puerto Rico y el porciento de escaños que resulta electo. Por ejemplo, si el partido A saca el 50% de los votos y el B el 40% y el C el 10% se declaran elegidos 6 legisladores por acumulación para el Partido A, 4 para el B y uno para el C. De esta manera, los partidos de minoría llegan a la legislatura. Este sistema tiende a expandir el poder de las minorías, las cuales crean coaliciones con algunos de los otros partidos y muchas veces deciden quién puede crear gobierno con el voto de la mayoría de los escaños. En adición, el liderato legislativo principal tiende a competir por acumulación, pues acumula votos en todo el país y, si el distrito donde reside lo gana el otro partido, no queda fuera. Esa es la razón
la democracia puertorriqueña y su sistema electoral 25 por la que solo se puede votar por un senador por acumulación y por un representante por acumulación. Si todo elector pudiera votar por los once legisladores por acumulación se repetiría lo que sucede en los escaños de distrito, pues quedarían electos los que la mayoría eligiese y quedaría fuera la minoría. Uno de los cambios de nuestra Constitución de 1952 fue expandir a once los escaños por acumulación para dar mayor oportunidad a las minorías, las cuales en las elecciones de 1948 habían obtenido 39% de los votos, pero solo tenían dos senadores y un representante por acumulación. El Partido Popular Democrático (PPD) había ganado todos los distritos senatoriales, entonces siete, y todos los distritos representativos, entonces 35, y tres de los cinco escaños por acumulación en el Senado y tres de los cuatro escaños por acumulación en la Cámara de Representantes.14 En resumen, en 1948 con 61% de los votos, el PPD tenía 17 senadores y 38 representantes y las minorías del Partido Estadista y Socialista tenían solo dos senadores y un solo representante. Esta situación desproporcionada se corrigió aumentando los escaños por acumulación y adoptando la cláusula de minorías. El Partido Independentista Puertorriqueño, desde que se creó en 1946 hasta el día de hoy, siempre ha elegido sus legisladores por los escaños por acumulación o por la cláusula de minorías aun cuando obtuvo el 19% de los votos en 1952. Es importante saber que en Estados Unidos, a nivel federal, solo existen escaños por distrito, o sea el sistema mayoritario o “winner takes all” por lo que se ha dado la situación de que un partido mayoritario controle casi la totalidad de la representación legislativa en el Congreso. En Puerto Rico se adoptó un sistema mixto donde la mayoría de los escaños responde a un distrito geográfico mayoritario, 40 en la Cámara de Representantes y 16 en el Senado, y un número menor, once en cada cuerpo, a escaños proporcionales conocidos como escaños por acumulación. Veamos un resumen de las principales características y consecuencias de ambos sistemas. 14 Ver Informe de la Comisión de la Rama Legislativa sometido por don Luis Negrón López como presidente de la Comisión, ver Diario de Sesiones de la Convención Constituyente de Puerto Rico, Equity Pub. House, New Hampshire (1961) págs. 2590-2592. Ver Fernando Bayrón Toro, Elecciones y partidos políticos de Puerto Rico 1809-2000, Editorial Isla, Mayagüez (2000), pág. 210.
26 cuarenta años, la católica cumpliendo su deber democrático con p.r. Los sistemas mayoritarios: 1. representan distritos geográficos, lo que brinda participación de las diferentes áreas del país; 2. los escaños se ganan con la mayoría simple de votos y estos representan la totalidad del electorado de esa jurisdicción, a eso se le conoce como el sistema “winner takes all”; 3. tienden a sobrerrepresentar la mayoría y a restarle representación a la minoría; 4. se inclinan al bipartidismo, pues el electorado se agrupa en los dos partidos con más posibilidades de triunfo abandonando sus primeras opciones cuando esos partidos son muy pequeños y se perciben sin posibilidades de ganar; 5. pueden dejar fuera del cuerpo legislativo a líderes cuyo escaño sea uno ganado por otro partido; 6. tienden a empujar la política hacia el centro moderado, pues los votos decisivos están en las fronteras cercanas del adversario. Los votos del centro tienen un valor doble frente a los extremos, pues pueden restar uno y sumar otro, a diferencias de los extremos que suman uno pero no restan del adversario principal; 7. suelen producir gobiernos estables con amplias mayorías. Los sistemas proporcionales: tienden a ser un fiel reflejo de la opinión del electorado; 1. se inclinan al multipartidismo, pues no hay incentivos a votar por los partidos grandes sino por las primeras opciones del elector; 2. tienden a necesitar la formación de coaliciones para formar un gobierno con el cincuenta por ciento de los escaños requerido para aprobar legislación; 3. suelen dar más poder a los partidos pequeños que sus números de votos electorales, pues sus votos son necesarios para lograr la mayoría parlamentaria y pueden cambiar de aliados; 4. propenden a sobrerrepresentar a los grandes centros poblacionales en la selección de sus candidatos pues no tienen requisito de dispersión geográfica;
la democracia puertorriqueña y su sistema electoral 27 5. tienden a crear gobiernos inestables, pues dependen de coaliciones de varios partidos. Nuestra convención Constituyente estudió a fondo ambos sistemas y su Comisión de la Rama Legislativa, bajo el liderato de don Luis Negrón López, rindió su Informe donde expresaba lo siguiente: La mayor eficacia del proceso democrático hace aconsejable que todos los sectores geográficos del país estén representados en su cuerpo legislativo. Este principio no es incompatible con la conveniencia de que los partidos pudieran llevar a las cámaras a sus líderes más destacados y los principales intérpretes de sus programas en la Legislatura. Ambas se logran manteniendo la organización de los distritos senatoriales y representativos y eligiendo un número alto de senadores y representantes por acumulación.15 Así fue que se aumentaron a once los legisladores por acumulación. Esta fórmula, incorporada en la Ley Jones de 1917 por Luis Muñoz Rivera, ahora tomaba vida propia. Asimismo, se mantenía la presencia crucial de las diferentes áreas del país a través de sus legisladores de distrito. Este sistema mixto ha sido favorecido por muchos países, pues combina lo mejor del sistema mayoritario, su estabilidad y respeto a la mayoría electoral y lo mejor del proporcional que es la participación de las diversas corrientes de pensamiento político. La Comisión de la Rama Legislativa de nuestra Convención Constituyente discutió las ventajas y desventajas de los sistemas bicameral y unicameral, de manera muy precisa, favoreciendo el sistema de dos cámaras. Se describe la economía de tiempo y dinero, así como la ausencia de rivalidades entre cámaras del sistema unicameral. Del sistema bicameral explicó que impide resoluciones inconsideradas, es más difícil de corromper.16 Luego de describir las virtudes y defectos de ambos sistemas, el Informe concluye expresando: Luego de pesar detenidamente estos argumentos, vuestra comisión considera que debe mantenerse en nuestro país el sistema de dos cámaras. Durante los últimos cincuenta años ésta ha sido la forma 15 Ver Informe Complementario de la Comisión de la Rama Legislativa, en Diario de Sesiones de la Convención Constituyente, del 28 de diciembre de 1951, Equity Pub. Corp. New Hampshire (1962) a la página 2591. 16 Ver Informe de la Comisión de la Rama Legislativa de 7 de diciembre de 1951, a la página 2579
28 cuarenta años, la católica cumpliendo su deber democrático con p.r. de organización legislativa utilizada en Puerto Rico. Bajo este régimen se han creado valiosas tradiciones y prácticas que no deben destruirse. El trámite indispensable de las medidas legislativas de una a otra cámara y el doble examen de dichas medidas que el sistema bicameral supone, exigen un estudio más detenido de ellas y evitan actuaciones hijas de la irreflexión.17 otras disposiciones En nuestra Constitución, el Artículo II Sec. I dispone que “{L}as leyes garantizarán la expresión de la voluntad del pueblo mediante el sufragio universal, igual, directo y secreto, y protegerán al ciudadano contra toda coacción en el ejercicio de la prerrogativa electoral”. Ese mandato es reflejo de que “Siendo los ciudadanos iguales, estando los hombres y mujeres en parangón y tratándose de la máxima responsabilidad política, es natural que el sufragio sea universal, igual, directo y secreto”.18 En el artículo VI Sec. 4 se dispone que “Nadie será privado del derecho al voto por no saber leer y escribir o por no poseer propiedad”. Así enmarca nuestro ordenamiento constitucional la democracia, de cuya integridad depende la legitimidad de nuestros gobiernos y la paz civil que permite la transferencia aceptada del poder. la cláusula de minorías La democracia puertorriqueña se inmortalizó en el mundo democrático con su propuesta de darle una representación garantizada a las minorías.19 Esta disposición, que se recoge en el Artículo III, Sección 7 de la Constitución, ha sido fuente del prestigio democrático de Puerto Rico ante el mundo. 17 Id. 18 Informe de la Comisión de Carta de Derechos presidida por don Jaime Benítez del 14 de diciembre de 1951, reproducido en La Generación del 40 y la Convención Constituyente, supra, pág. 369. 19 Ver Informe Complementario de la Comisión de la Rama Legislativa, en Diario de Sesiones de la Convención Constituyente, Equity Pub. House, New Hampshire (1961) en las páginas 2594 a 2597. Reproducido en Héctor Luis Acevedo, editor, La Convención Constituyente y la Generación del 40, Universidad Interamericana de Puerto Rico, San Juan (2003) pág. 383.
la democracia puertorriqueña y su sistema electoral 29 Dicha disposición garantiza que si un partido, no importando sus mayorías electorales, obtiene más de dos terceras partes de un cuerpo legislativo, se elevarán los legisladores de minoría hasta lograr estos una tercera parte del número original de legisladores del cuerpo.20 O sea nueve en el Senado y diecisiete en la Cámara de Representantes. A esos legisladores se les conoce como legisladores por adición y tienen los mismos derechos y deberes de los demás. El expresidente del Tribunal Supremo de Puerto Rico e historiador constitucional don José Trías Monge, nos dice que este “[...] ingenioso método desarrollado por el senador Luis Negrón López, presidente de la Comisión de la Rama Legislativa de la Convención Constituyente, [...]” les brindaba a las minorías unas garantías mínimas de representación. El mismo “[...] permitió una distribución más equitativa de las bancas. No existía precedente en constitución alguna para la adopción de ese método”.21 A lo largo de la historia todos los partidos principales han usado los beneficios de este artículo. De esa manera, se hace más proporcional el sistema político a los resultados de la elección, sin caer en los peligros que encarna una representación proporcional por su inestabilidad y por el poder desmedido que tienen las minorías parlamentarias para crear y derrocar gobiernos. iv. un poco de historia En Puerto Rico las elecciones e inscripciones de los años treinta y las elecciones de 1980 han tenido las semillas de confrontaciones sumamente peligrosas para la paz civil en el país. Veamos un ejemplo de la vulnerabilidad de la democracia en el marco del fraude electoral en Puerto Rico. En los años treinta una decisión del Tribunal Supremo de 1931 el Tribunal Supremo de Puerto Rico emitió la opinión de Pueblo v. Ramírez Brau22 donde invalidó el requisito de entintarse los dedos al votar. 20 Ver José Trías Monge, Historia Constitucional de Puerto Rico, Tomo III, Editorial Universidad de Puerto Rico Río Piedras (1982) a la página 143 y Héctor Luis Acevedo, editor, Luis Negrón López, Rescatado por la historia, Universidad Interamericana de Puerto Rico, San Juan (2007) págs. 37, 87, 506-511. 21 Trias Monge, Cómo fue, Memorias supra a la página 173. Ver también relato de don Luis Muñoz Rivera en la entrevista que se incluye en Héctor Luis Acevedo, editor, Luis Negrón López, Rescatado por la historia, supra, pág. 152. 22 Pueblo v. Ramírez Brau, 42 D.P.R. 80 (1931).
30 cuarenta años, la católica cumpliendo su deber democrático con p.r. Esta decisión abrió las puertas al fraude masivo con votaciones múltiples por las mismas personas en las elecciones de 1932. En 1936 se trajo a la consideración de la legislatura la situación de múltiples inscripciones fraudulentas. Ante la inacción de esta, el director de la División de Territorios de Estados Unidos denunció la misma el 9 de marzo de 1936 ante el Senado de Estados Unidos. El senador Milliard Tydings presentó la evidencia del fraude masivo en las elecciones y propuso el colegio cerrado, para evitar el fraude, el 23 de abril de 1936.23 El colegio cerrado operaba impidiendo que ningún elector entrara a los colegios luego de comenzada la votación, se podía salir, pero no entrar, lo que imposibilitaba que se votase más de una vez aunque se tuvieran múltiples entradas en las listas electorales. El proyecto se aprobó en el Senado de Estados Unidos con la oposición de la coalición gobernante en esos momentos en los cuerpos legislativos y, a regañadientes, la legislatura de Puerto Rico lo aprobó. Veamos algunos ejemplos, ya que los números hablan más que mis palabras. Tabla 1 Pueblo Inscritos Población Porciento Aguadilla 18,291 15,583 117 Bayamón 17,465 15,821 110 Carolina 10,049 9,454 106 Coamo 14,144 9,775 144 Culebra 481 387 124 Fajardo 10,374 9,181 112 Guayama 16,445 14,464 113 Mayagüez 38,595 35,148 109 Ponce 65,374 54,691 119 Río Piedras 25,423 23,227 109 Toa Alta 7,214 5,671 127 Vega Baja 11,669 10,596 110 23 Ver José Trías Monge, Historia Constitucional de Puerto Rico, supra, Tomo II, págs. 224 a 225.
la democracia puertorriqueña y su sistema electoral 31 En las elecciones de 1936 se masificó la compraventa del voto y el encierro de los electores como respuesta al ingreso a las listas electorales de los analfabetas. Es menester señalar, que la compra del voto mediante el encierro de electores era para quitarles el derecho al voto. A miles de puertorriqueños les pagaban unos dólares y les daban unos artículos de ropa y celebraban una fiesta para que renunciaran a su derecho al voto.24 Existían otras formas de fraude tales como: dañar la papeleta arrancando su insignia y votando abierto para que pudieran los funcionarios certificar su voto y entonces les pagaban. El colegio cerrado erradicó el voto múltiple a partir de las elecciones de 1936. En las elecciones de 1940 se hizo una campaña contra la compraventa del voto de impresionantes resultados. Veamos los siguientes datos; en 1928 el cuerpo de electores inscritos era de 321,113. Durante ese cuatrienio se aprueba el voto a la mujer y el electorado inscrito aumenta a 452,738 personas. Para 1936 se hizo universal la franquicia electoral incorporando el voto de los analfabetas y, en parte por ello, aumentó el registro de electores a 764,602 o sea, más del doble del electorado de ocho años atrás. El colegio cerrado obligaba a todo el electorado a estar en un salón de votación a las dos de la tarde y entonces se cerraban las puertas de manera que nadie pudiera votar más de una vez aunque tuviera múltiples inscripciones, pues no se podía estar en dos salones al mismo tiempo. Esa es la razón principal por la que el electorado en 1940 fue menor que en 1936, de 764,602 a 714,960, como efecto de limpiarse las listas de los que no votaron. En algunos pueblos la baja fue dramática. Veamos, en Ponce en 1936 había 59,085 electores inscritos en 1940 quedaron 28,104 o sea 17,999 o 30.41% menos sin descontarle las nuevas inscripciones en ese cuatrienio. En Coamo en 1936 había 14,199 electores y quedaron, en 1940, 8,548. En Carolina había en 1936, 9,071 electores y en 1940 quedaron 6,914 o sea un 23% menos. 24 Ver Memorias 1898-1940, de Luis Muñoz Marín, Universidad Interamericana de Puerto Rico, San Germán (1982) pág. 175 y opinión disidente del juez presidente José Trías Monge en el caso P.S.P., P.P.D., P.I.P. v. Romero Barceló, 110 D.P.R. 248 (1980).
32 cuarenta años, la católica cumpliendo su deber democrático con p.r. El resultado de estas medidas fue el preámbulo de la llegada al poder de Luis Muñoz Marín a la presidencia del Senado en 1941, pues sin ellas el pueblo no hubiese sido el rector de su gobierno. En los procesos electorales los detalles mandan. Veamos varios ejemplos. Un detalle como el de usar o no insignias o ubicar colegios de votación en la zona urbana pueden disminuir radicalmente la población analfabeta o rural que vote y tener resultados decisivos. El disponer que el día de la votación sea uno de trabajo y estudio, afecta negativamente el voto del pueblo trabajador y favorece el voto de los retirados. Una redistribución electoral que no sea en distritos compactos y de igual población, le quita la igualdad al valor del voto y se presta a manipulaciones. En Puerto Rico en 1900 se dibujó un distrito conocido como “el jorobao” que comenzaba en Aguadilla ingresaba en la montaña en Adjuntas y bajaba a Lajas. Esa configuración ofendió tanto a José de Diego y a Luis Muñoz Rivera que su partido, el Partido Federal, no asistió a dichas elecciones. Veamos: Figura 1 Mapa de la división de la Isla de Puerto Rico en distritos senatoriales conforme a la resolución del Consejo Ejecutivo de Puerto Rico después del Censo de 1899.
la democracia puertorriqueña y su sistema electoral 33 Las leyes electorales tienen dos características que las separan de las demás. Primero, inciden sobre la elección de los “incumbentes” que tienen el poder de aprobarlas. El Prof. John Hart Ely solía decir que “no se puede dejar que los que están adentro decidan quiénes se quedan fuera”25 y por ello era imprescindible una intervención mucho más intensa de los tribunales en este campo del derecho. Este es un campo que incide sobre los derechos básicos de una democracia y la legitimidad de sus elecciones, lo cual requiere un especial celo en actuar con el mayor cuidado y estudio. En segundo lugar, en este campo todos los legisladores y gobernadores tienen especialización en su contenido e interés directo en sus resultados. Es por ello que la mejor tradición puertorriqueña es elaborar sus leyes electorales haciendo un esfuerzo sincero en buscar consenso entre sus principales participantes. Todas esas expresiones y las de los tribunales se basan en una filosofía de vida que representa la esencia de la democracia. La Comisión de Reforma Electoral de Puerto Rico de 1982 la capturó en la siguiente cita: La democracia es mucho más que un ordenamiento formal; es un modo de vida. Exige una actitud de respeto a las reglas de comportamiento electoral y una consideración mínima hacia la convivencia política. Refleja también una comprensión de la naturaleza humana y de su imperfección, así como de proporción del hombre ante sus compañeros de vida cuyas voluntades, aun siendo diferentes a la suya, de contar con más apoyo, debe prevalecer. Impone por tanto 1a discusión de alternativas y su comunicación, no su decreto.26 Las democracias dependen tanto de las mayorías como de las minorías, así como de la exigencia vital del respeto a las reglas de limpieza electoral, que es lo que le da razón para participar al que está fuera del poder y perspectiva al que lo ejerce, de que es posible que mañana cambien los roles. 25 Ver John Hart Ely, Democracy and Distrust, Harvard University Press, Cambridge, (1980) pág. 120, ver también del autor, Cinco principios de derecho electoral producto de la experiencia 39 Rev.Der. Pur.1, 7-11 (2000). 26 Acevedo, Cuprill, Krysanowsky y Noriega, Informe de La Comisión para la Revisión del Proceso Electoral de Puerto Rico, San Juan, (1982) pág. 5.
34 cuarenta años, la católica cumpliendo su deber democrático con p.r. nuestra constitución y los elementos indispensables de la democracia xxx a. marco legal la constitución Hablamos continuamente de democracia y de su brazo operacional que es el proceso electoral. Ahora bien, examinemos sus elementos constitutivos. Nuestra Constitución en su Preámbulo establece: Que el sistema democrático es fundamental para la vida de la comunidad puertorriqueña; Que entendemos por sistema democrático aquel donde la voluntad del pueblo es la fuente del poder público, donde el orden político está subordinado a los derechos del hombre y donde se asegura la libre participación del ciudadano en las decisiones colectivas.27 Nuestra Carta de Derechos en su Artículo II Sección 2 dispone que: “Las leyes garantizarán la expresión de la voluntad del pueblo mediante el sufragio universal, directo y secreto, y protegerán al ciudadano contra toda coacción en el ejercicio de la prerrogativa electoral”.28 En las Disposiciones Generales, el Artículo VI en su sección 4 dispone que: Las elecciones se celebrarán cada cuatro años en el día del mes de noviembre que determine la Asamblea Legislativa. En dichas elecciones serán elegidos el Gobernador, los miembros de la Asamblea Legislativa y los demás funcionarios cuya elección en esa fecha se disponga por ley.29 1. En Puerto Rico nuestra Constitución, aprobada en 1952, dispone las garantías de voto directo, libre, igual y secreto. No se puede excluir a nadie por razones de propiedad, sexo, analfabetismo o condición social. Los habitantes mayores de 18 años tienen derecho al voto, el cual es voluntario y requiere que se inscriban para ejercerlo. 27 1L.P.R.A. 251. 28 1L.P.R.A. 261. 29 1L.P.R.A. 367.
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