El costo económico de LA POBRE GOBERNANZA Y LA CORRUPCIÓN EN PUERTO RICO PRIMERA EDICIÓN
PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DE PUERTO RICO 2023 RICARDO R. FUENTES-RAMÍREZ, PH.D. JULIO QUINTANA DÍAZ, PH.D. PRIMERA EDICIÓN El costo económico de LA POBRE GOBERNANZA Y LA CORRUPCIÓN EN PUERTO RICO
El material publicado en este libro no puede ser reproducido o transmitido en ninguna forma, medio o formato, total ni parcialmente, sin la autorización escrita del editor y autor. El costo económico de la pobre gobernanza y la corrupción en Puerto Rico Primera edición 2023 © Ricardo R. Fuentes-Ramírez Julio Quintana Díaz © Pontificia Universidad Católica de Puerto Rico 2250 Boulevard Luis A. Ferré Aguayo, Suite 557 Ponce, Puerto Rico 00717-0655 Teléfono: 787.841.2000 publicaciones.pucpr.edu Edición: Prof.a Olga Bizoso Muñoz Prensa y Comunicaciones, PUCPR Diagramación: Carlos Javier Santos Velázquez coordinador de Publicaciones, PUCPR Diseño de portada: José González Sotomayor diseñador gráfico institucional, PUCPR Impreso en Puerto Rico / Printed in Puerto Rico ISBN: 978-1-970009-47-7
Prólogo La palabra corrupción se deriva del griego “corruptio” que significa quebrar o romper. En Puerto Rico, la corrupción en sus múltiples modalidades, ha tenido un papel significativo en la precaria situación de las finanzas del país que ha estado marcada por la quiebra de las finanzas públicas y por el nombramiento de una Junta de Supervisión Fiscal. Además de afectar las finanzas y la credibilidad del país en los foros internacionales, la corrupción ha minado la confianza ciudadana en las instituciones públicas y en sus funcionarios. Resulta extraño cuando transcurre un mes sin que se dé cuenta de alguna investigación o radicación de cargos a algún funcionario de nuestro gobierno. Este mal ha maculado todos los niveles gubernamentales (federales, estatales y municipales), así como a los diversos poderes o ramas de nuestro gobierno: ejecutivo, legislativo y judicial. Igualmente, esta enfermedad social ha atravesado una multiplicidad de puestos en nuestra administración pública, desde los más altos cargos gubernamentales hasta los más humildes trabajos de línea. Los costos para el país son enormes y comprometen su desarrollo futuro. Aquí debe recordarse que, en agosto de 2022, la contralora de Puerto Rico, Yesmín M. Valdivieso, se hizo eco de las expresiones de otros contralores que la precedieron al plantear que 10% del presupuesto del país se pierde por culpa de la corrupción.
8 pontificia universidad católica de puerto rico Desde su fundación en agosto del 2020, el Observatorio de Sociedad, Gobernanza y Políticas Públicas de la PUCPR ha promovido valores fundamentales para nuestra administración pública, tales como: participación ciudadana, transparencia en la gestión gubernamental, rendición de cuentas, sistema de mérito, profesionalización de los funcionarios, gobernanza y formulación de políticas públicas basadas en datos y evidencias. Esta investigación de los colegas doctores. Ricardo R. Fuentes Ramírez y Julio Quintana Díaz, investigadores asociados del Observatorio, presenta evidencia contundente sobre los costos de la pobre gobernanza y la corrupción en Puerto Rico mediante la aplicación de una rigurosa metodología cuantitativa. En particular, llevaron a cabo un ejercicio econométrico en el cual estudiaron la relación de algunas variables relacionadas con la gobernanza en el país, con otras relacionadas con la economía puertorriqueña, particularmente el PNB real, en vías de estimar los costos de la corrupción en Puerto Rico. Resulta de gran impacto una de sus conclusiones en las cuales plantean: “[…] la evidencia estadística sugiere que de Puerto Rico haber logrado estabilidad en la calidad de su gobernanza durante el siglo XXI, la depresión económica 2006-2017 pudo haber sido menos profunda, y hoy estaríamos más cercanos a retornar a niveles precrisis”. Tales resultados resaltan la importancia de insistir en la divulgación de las mejores prácticas acerca de la gobernanza en el país. Si queremos deshacernos de la corrupción en Puerto Rico, tenemos que fortalecer la institucionalidad. Desde el Observatorio de Sociedad, Gobernanza y Políticas Públicas de la PUCPR insistimos en que todos los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil deben exigir a sus gobernantes y aspirantes a puestos públicos su adherencia a los principios del acceso a la información pública de los ciudadanos, la transparencia, la rendición de cuentas, la participación ciudadana, el principio de mérito, la profesionalización de los funcionarios, entre otras variables relacionadas con la gobernanza. De nuestra parte, continuaremos con la propagación de este conocimiento, como lo
9 el costo económico de la pobre gobernanza y la corrupción en puerto rico hacemos con esta magnífica obra de los doctores Fuentes Ramírez y Quintana Díaz. Dr. Hernán A. Vera Rodríguez, director Observatorio de Sociedad, Gobernanza y Políticas Públicas Pontificia Universidad Católica de Puerto Rico 7 de mayo de 2023
Resumen Breve Partiendo de la literatura académica sobre el impacto económico de la corrupción y la pobre gobernanza, se llevó a cabo un ejercicio econométrico para estudiar la relación entre los Indicadores de Gobernanza del Banco Mundial (WGI según sus siglas en inglés) y la economía puertorriqueña. El objetivo de este ejercicio es proveer un estimado que permita a la ciudadanía tener una idea aproximada de la magnitud del impacto económico de los problemas de gobernanza en la Isla y, con dicha información, comunicar la atención que merece la búsqueda de soluciones a los mismos. Se encontró que la evidencia estadística sugiere que, de Puerto Rico haber logrado estabilidad en la calidad de su gobernanza durante las primeras dos décadas del siglo XXI, la depresión económica 2006-2017 pudo haber sido menos profunda, y hoy el país estaría más cercano a retornar a niveles precrisis. La literatura sugiere que las soluciones a los problemas de gobernanza están relacionadas con fortalecer la capacidad institucional y efectividad del gobierno. Se concluye que se deben rescatar las instituciones públicas aislándolas de la influencia corrosiva del partidismo y de la “captura” de las mismas por parte de élites e intereses privados, promoviendo participación ciudadana, y estableciendo mejores prácticas de administración y política pública. palabras claves: corrupción, gobernanza, desarrollo económico, administración pública, Puerto Rico
Resumen Ejecutivo Existe consenso entre las organizaciones internacionales sobre la urgencia de combatir la corrupción en todas sus modalidades. Desde la perspectiva del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la corrupción socava el desarrollo sostenible y contribuye significativamente a la pobreza, erosiona la confianza de los ciudadanos en las instituciones públicas, socava la cohesión social y consume recursos que podrían canalizarse hacia el bienestar general. Por ejemplo, los empleados fantasmas en un sistema educativo o los sobornos para adquirir contratos educativos debilitan la eficacia de la inversión en la educación. Por otro lado, funcionarios públicos pueden introducir exenciones contributivas u otras oportunidades para eludir impuestos a cambio de sobornos, lo que reduce el potencial de recaudos y la capacidad de financiar iniciativas de desarrollo económico sostenible. En otras palabras, el costo de la corrupción es mayor que la suma del dinero robado o perdido (Mauro et al., 2019). Por tal razón, medir el costo económico total de la corrupción en dólares es un ejercicio complejo. No obstante, en la literatura académica se han utilizado modelos de regresión para estimar el impacto económico de la corrupción en diversos países. En dicha literatura, también se enfatiza que la corrupción es el síntoma de un problema mayor: un débil marco institucional. Fortalecer el marco institucional implica establecer y fortalecer una buena gobernanza en las instituciones públicas. Esto incluye factores como participación
14 pontificia universidad católica de puerto rico ciudadana y rendimiento de cuentas, la estabilidad política, la efectividad del gobierno, la calidad de las regulaciones y la permisología, así como el Estado de Derecho. Todas estas variables inciden sobre el control de la corrupción y, a su vez, inciden en la economía directamente. Dado a lo entrelazadas que están estas variables, analizar estos procesos de forma aislada podría conllevar a un entendimiento incompleto. Para poder entender el impacto de la corrupción en la economía, es necesario incorporar al análisis el impacto de las demás variables relacionadas con la buena gobernanza. El objetivo principal de este estudio es efectuar análisis estadísticos de la relación entre distintas variables de gobernanza y el crecimiento económico en Puerto Rico. Esto permite tener una idea del costo económico que la corrupción, y otros problemas de gobernanza, imponen sobre la sociedad puertorriqueña. De los indicadores utilizados en la literatura, Puerto Rico actualmente solo está incluido en los World Governance Indicators (WGI) del Banco Mundial. Los WGI capturan seis dimensiones claves de calidad institucional o gobernabilidad: 1. voz y rendición de cuentas – mide en qué medida los ciudadanos de un país pueden participar en las decisiones de gobierno, así como la libertad de expresión, de asociación y de prensa; 2. estabilidad política y ausencia de violencia – mide la posibilidad de amenazas violentas, o cambios en el gobierno incluyendo el terrorismo; 3. efectividad gubernamental – mide la capacitación de la burocracia y la calidad de la prestación de servicios públicos; 4. calidad regulatoria – mide la incidencia de políticas hostiles a la competencia de mercado; 5. Estado de Derecho – mide la calidad del cumplimiento de contratos, la policía, y las cortes, incluyendo la independencia judicial, y la incidencia del crimen; 6. control de la corrupción – mide la medida en que el poder público se ejerce en beneficio privado, incluyendo la “captura” del estado por élites e intereses privados.
15 el costo económico de la pobre gobernanza y la corrupción en puerto rico Todos los indicadores de gobernanza en Puerto Rico se han reducido significativamente desde mediados de la década de los 2000. Es evidente que la caída en los indicadores de gobernanza coincide en el tiempo con el colapso económico observado durante la depresión económica 2006-2017. La depresión económica se relaciona mayormente con el desgaste del modelo económico puertorriqueño durante las últimas décadas del siglo XX y el detonante que representó el fin de la sección 936. Sin embargo, estos indicadores nos llevan a la pregunta: ¿La reducción en la calidad de la gobernanza y el control de corrupción durante ese periodo también jugaron un rol en la crisis? Partiendo de la literatura revisada, se llevó a cabo un ejercicio econométrico para estudiar la relación entre estas variables de gobernanza y la economía puertorriqueña. El objetivo de este ejercicio no fue identificar un valor de carácter final y de máxima precisión al centavo. El objetivo fue proveer un estimado que permita a la ciudadanía tener una idea aproximada de la magnitud del impacto económico de estos problemas de gobernanza en la Isla y, con dicha información, comunicar la atención que merece la búsqueda de soluciones a los mismos. En general, la evidencia estadística sugiere que de Puerto Rico haber logrado estabilidad en la calidad de su gobernanza durante las primeras dos décadas del siglo XXI, la depresión económica 2006-2017 pudo haber sido menos profunda, y hoy el país estaría más cerca de retornar a niveles precrisis. Específicamente, “voz y rendición de cuentas” y “control de la corrupción” fueron las variables de gobernanza que mostraron tener el mayor impacto económico. Un hallazgo interesante fue que la pérdida en “voz y rendición de cuentas” resultó tener un impacto aún mayor al estimado para el caso de la corrupción. Se encontró que el deterioro de la capacidad de Puerto Rico para controlar la corrupción a partir de la década de los 2000 le ha costado a la economía puertorriqueña alrededor de $7.4 mil millones, o en promedio de $527 millones anuales. En el caso de “voz y rendición de cuentas”, se estimó que su deterioro le ha costado a la economía puertorriqueña alrededor de $11.6 mil millones, o en promedio, $1,289 millones anuales. Estas magnitudes son cónsonas con los hallazgos de estudios similares en otras jurisdicciones.
16 pontificia universidad católica de puerto rico Con este estimado se tiene una idea aproximada de la magnitud que podría alcanzar el impacto económico de los problemas de gobernanza en la Isla y, por tanto, la importancia de buscar soluciones a los mismos. La literatura sugiere que las soluciones estén relacionadas con fortalecer la capacidad y efectividad del gobierno o, en otras palabras, fortalecer el componente público del marco institucional. Robustecer este marco institucional y combatir la corrupción se vuelve más urgente al considerar la cuantiosa cantidad de fondos federales de reconstrucción que la Isla espera recibir en los próximos años. Para asegurar que los fondos federales de reconstrucción tengan el efecto que se desea en la recuperación económica, el Centro para la Nueva Economía (CNE) (2020) propone lo siguiente: (1) una práctica sistemática de transparencia seria, donde se comparta públicamente la forma en que se seleccionan los contratos y se conciben las políticas públicas; (2) una estructura de gobernanza que alinee sus acciones con indicadores específicos y permita la evaluación continua y la toma de decisiones basadas en evidencia; (3) un compromiso claro de regirse por principios de un gobierno abierto para fomentar la participación ciudadana, mejorar la rendición de cuentas del gobierno y responder a las necesidades de la comunidad; y (4) un mecanismo centralizado de información y comunicación que informe sobre las condiciones actuales, de manera que se facilite la toma de decisiones colectivas. A pesar de que el CNE plantea estas propuestas en el contexto de la recuperación de los desastres, estas sirven además de hoja de ruta para la reconstrucción de la capacidad gubernamental en general y el rescate de las instituciones públicas del partidismo y de la corrupción. Junto a la introducción de la meritocracia y la remoción del partidismo en el servicio público, las iniciativas discutidas pueden ser el punto de partida para sentarse a la mesa de diseño institucional, como ha planteado el destacado economista puertorriqueño Francisco Catalá Oliveras. Además, el gobierno debe trabajar de cerca con organizaciones
17 el costo económico de la pobre gobernanza y la corrupción en puerto rico no-gubernamentales enfocadas en asuntos de gobernanza y de “voz y rendición de cuentas”, como el Observatorio de Sociedad, Gobernanza y Políticas Públicas o la organización Espacios Abiertos, con el fin de mejorar ambas áreas en Puerto Rico. En resumen, la meta debe ser rescatar las instituciones públicas de la Isla aislándolas de la influencia corrosiva del partidismo y de la “captura” de las mismas por parte de élites e intereses privados, promoviendo participación ciudadana, y estableciendo las mejores prácticas de administración y política pública. Sin duda alguna esto implica grandes cambios en la cultura política puertorriqueña y, lamentablemente, esta es quizás una de las áreas donde más desesperanza abunda en la sociedad civil puertorriqueña. Para muchos puertorriqueños, rescatar las instituciones públicas de la influencia corrosiva del partidismo y su “captura” por élites o intereses privados, parece una tarea inalcanzable. Sin embargo, es la tarea más urgente para la nación puertorriqueña si se pretende combatir la corrupción e iniciar un proceso de recuperación y reconstrucción económica y social.
I. Introducción.........................................................................................21 II. Revisión de literatura..........................................................................24 Limitaciones de los indicadores basados en percepción....................25 Los Indicadores de Gobernanza (WGI) del Banco Mundial..............27 III. Metodología.........................................................................................29 Selección de variables..........................................................................30 IV. Resultados............................................................................................31 Análisis de correlación.........................................................................31 Comparaciones estadísticas de las variables del estudio y sus distribuciones en los períodos de expansión y recesión respectivos...34 Modelo de regresión lineal múltiple para el PNB real como función de variables de gobernanza.................................................................44 Modelo econométrico para estimación de impacto económico........46 Tabla de contenido
20 pontificia universidad católica de puerto rico V. Análisis.................................................................................................51 En búsqueda de curso de acción..........................................................53 VI. Conclusión y recomendaciones..........................................................56 Referencias primarias...............................................................................59 Apéndice I. Estudios evaluados en revisión crítica de la literatura del impacto económico de la corrupción alrededor del mundo........63 Apéndice II. Nota técnica sobre el Modelo del PNB como función de cuatro viariables con constante incluida....................................69
El costo económico de la pobre gobernanza y la corrupción en Puerto Rico i. introducción La corrupción es un problema social que puede tomar muchas formas. Usualmente se define como el abuso del poder público para beneficio personal en actividades, por ejemplo, como los sobornos, la apropiación de fondos públicos o procesos de compra y contratación de servicios en el gobierno donde se favorece a amigos, familiares o socios comerciales (Banco Mundial, 2021). En otras palabras, la corrupción puede distorsionar cómo funcionan las instituciones gubernamentales y quién las controla. Existe consenso entre las organizaciones internacionales sobre la urgencia de combatir la corrupción en todas sus modalidades. El Banco Mundial (2021) considera que la corrupción es un desafío importante para alcanzar su objetivo de acabar con la pobreza extrema para 2030. Similarmente, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) hacen referencia específica a combatir la corrupción como parte del ODS 16 y sus metas sobre reducir el soborno, fortalecer las instituciones y acceder a la información; también como condición vital para el logro de todas las demás metas (Cruz-Osorio, 2020). Desde la perspectiva del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la corrupción socava el desarrollo sostenible y contribuye significativamente a la pobreza, erosiona la confianza de los ciudadanos en las instituciones públicas, socava la cohesión social y consume recursos que podrían canalizarse hacia el bienestar general (Cruz-Osorio, 2020).
22 pontificia universidad católica de puerto rico Según el Banco Mundial (2021), la corrupción disuade la inversión con los consiguientes efectos en el crecimiento y en el empleo. En otras palabras, los países capaces de mantener bajo control la corrupción utilizan sus recursos humanos y financieros de manera más eficiente, atraen más inversiones y sus economías crecen más rápidamente. Además, la corrupción tiene un impacto desproporcionado en los pobres y en los más vulnerables, aumentando los costos y reduciendo el acceso a los servicios, incluidos la salud, la educación y la justicia (Banco Mundial, 2021). La corrupción también puede socavar el desarrollo del capital humano, lo que a su vez también afecta el desarrollo económico. Por ejemplo, los empleados fantasmas en el sistema educativo o los sobornos para adquirir contratos educativos debilitan la eficacia de la inversión en la educación (Anderson, 2020). Ambas situaciones se han documentado en el Departamento de Educación en Puerto Rico.1 2 Investigadores del Fondo Monetario Internacional (FMI) señalan que la corrupción puede tener un efecto profundamente perjudicial en las finanzas públicas, ya que los gobiernos recaudan menos contribuciones y pagan en exceso por bienes y servicios o proyectos de inversión (Mauro et al., 2019). Los legisladores corruptos pueden introducir exenciones contributivas u otras oportunidades para eludir impuestos a cambio de sobornos, lo que reduce el potencial de recaudos. Cuanto más complejo y opaco sea el sistema contributivo (como es el caso de Puerto Rico), más fácil será para los funcionarios corruptos ejercer discrecionalidad en su administración y se abren más espacios donde la corrupción puede surgir. Por ejemplo, Mauro et al., (2019) encontraron evidencia de que los recaudos contributivos son más altos en países percibidos como menos corruptos. Específicamente, los autores encontraron que los gobiernos menos corruptos recaudan 4% más del PIB en impuestos que aquellos en el mismo nivel de desarrollo económico con niveles más altos de corrupción (Mauro et al., 2019). Otro hallazgo relevante fue que los puntajes de las pruebas de aprovechamiento académico tienden a ser más bajos en países donde la corrupción es más frecuente. No se trata solo de que países corruptos inviertan menos en educación. El problema es que la 1 https://www.primerahora.com/noticias/gobierno-politica/notas/educacion-le-pagaba-aempleados-fantasmas/ 2 https://www.nytimes.com/2021/12/17/us/puerto-rico-education-corruption-keleher.html
23 el costo económico de la pobre gobernanza y la corrupción en puerto rico calidad de la instrucción es peor en países donde la corrupción es alta. Nuevamente, estos hallazgos coinciden con lo que se observa en el caso de Puerto Rico. En otras palabras, Mauro et al., (2019) destacan que el costo de la corrupción es mayor que la suma del dinero perdido. Las distorsiones en las prioridades de gasto socavan la capacidad del Estado para promover un crecimiento sostenible e inclusivo, ya que drenan los recursos públicos de la educación, la salud y la infraestructura. Estos son precisamente los tipos de inversiones que pueden mejorar el rendimiento económico y elevar el nivel de vida de toda la ciudadanía. Dado todo lo anterior, medir el costo económico total de la corrupción en dólares es un ejercicio complejo. No obstante, muchas instituciones e investigadores han desarrollado metodologías para llevar a cabo este ejercicio. Por ejemplo, en septiembre de 2018, en la primera reunión del Consejo de Seguridad de la ONU sobre corrupción, el secretario general de la ONU, Antonio Guterres, estimó el costo global de la corrupción en al menos $ 2.6 billones o el 5% del PIB mundial (Cruz-Osorio, 2020). De manera similar, el PNUD estima que los fondos perdidos por la corrupción son aproximadamente 10 veces el monto de la asistencia oficial para el desarrollo (Cruz-Osorio, 2020). A nivel nacional, una investigación del FMI en 1997 utilizó modelos de regresión con datos de sobre 100 países y concluyó que, mientras más corrupción haya en un país, menos inversión y menos crecimiento económico. El investigador a cargo encontró que, si el índice de corrupción mejora en una desviación estándar, la inversión aumenta en más de 4 puntos porcentuales y la tasa de crecimiento anual del PIB per cápita aumenta en más de medio punto porcentual (Mauro, 1997). Desde entonces, varios académicos han utilizado modelos de regresión para estimar el impacto económico de la corrupción en diversos países. Como se discutirá a continuación, en dicha literatura hay consenso de que la corrupción es un síntoma de un problema mayor: un débil marco institucional. Fortalecer el marco institucional implica establecer y/o fortalecer una buena gobernanza en las instituciones públicas. Esto incluye factores como participación ciudadana y rendimiento de cuentas, estabilidad política, efectividad del gobierno, calidad de las regulaciones y de la permisología y Estado
24 pontificia universidad católica de puerto rico de Derecho. Todas estas variables inciden sobre el control de la corrupción y a su vez inciden sobre la economía directamente. Dado a lo entrelazadas que están estas variables, analizar estos procesos de forma aislada podría conllevar a un entendimiento incompleto. Para poder entender el impacto de la corrupción en la economía, es necesario incorporar al análisis el impacto de las demás variables relacionadas con la buena gobernanza. El objetivo principal de este estudio es efectuar análisis estadísticos de la relación entre distintas variables de gobernanza, y el crecimiento económico en Puerto Rico. Esto permite tener una idea del costo económico que la corrupción, y otros problemas de gobernanza, imponen sobre nuestra sociedad. En la próxima sección se estudia la literatura sobre el tema y las tendencias generales de los indicadores de gobernanza de Puerto Rico. En la tercera y cuarta sección se desarrolla el ejercicio estadístico para medir el impacto económico de la corrupción y la pobre gobernanza en Puerto Rico. Sin embargo, aquellos lectores que no necesariamente tengan interés en los asuntos técnicos del ejercicio estadístico pueden proceder directamente a la quinta y sexta sección, donde se analizan los resultados y se presentan posibles cursos de acción. ii. revisión de literatura Para identificar las metodologías principales que se han utilizado para ejercicios similares en otras jurisdicciones, se llevó a cabo una revisión crítica de la literatura durante los últimos diez años con énfasis en artículos arbitrados, publicados en inglés o español, que incluyeran un ejercicio cuantitativo que estimara el impacto económico de la corrupción. Se identificaron 33 artículos que cumplían con los parámetros establecidos para la búsqueda, y de la bibliografía de estos se identificaron 14 artículos adicionales que, a pesar de tener más de 10 años de publicación, eran relevantes para los objetivos de este estudio. En total, se identificaron y revisaron 47 artículos académicos. 34 artículos utilizaron datos de panel de dos o más países, mientras 13 artículos se enfocaron en datos de un solo país. Al analizar la literatura, se encuentra que la mayoría de los artículos (38/81%) concluyó que la corrupción tiene un impacto significativo y negativo en la economía.
25 el costo económico de la pobre gobernanza y la corrupción en puerto rico Todos los artículos usaron análisis de regresión para estimar la relación entre uno o varios indicadores de corrupción, y alguna variable macroeconómica, típicamente la tasa de crecimiento del PIB per cápita. Como medida de corrupción, los artículos usaban uno o más de los siguientes indicadores: • el “Corruption Perception Index” (CPI) publicado por Transparency International (26 artículos); • el índice de corrupción del “International Country Risk Guide” (ICRG) publicado por Political Risk Service (PRS) (12 artículos); • el indicador de control de la corrupción de los “World Governance Indicators” (WGI) publicados por el Banco Mundial (8 artículos); • casos de corrupción identificados por las autoridades (2 artículos); • un indicador de corrupción nacional estimado localmente (2 artículos). limitaciones de los indicadores basados en percepción Es importante señalar que los tres indicadores más utilizados en la literatura (CPI, ICRG, WGI), lo que miden es la percepción que se tiene de cuán común es la corrupción en un país particular. Para estimar esta percepción se utilizan encuestas y entrevistas a empresarios, académicos, a analistas en organizaciones reconocidas y, finalmente, a la población en general. A pesar de las limitaciones intrínsecas en que se trata de percepciones, varios autores han concluido que son las mejores medidas a nuestro alcance para medir la corrupción y las demás variables de gobernanza (Wilhem, 2002; Kaufmann et al., 2007; Hamilton & Hammer, 2018). No obstante, se debe ser particularmente cuidadoso con los análisis entre países que utilicen estos indicadores ya que, por ejemplo, la percepción de lo que consiste un acto de corrupción puede variar a través de diferentes culturas. A pesar de dicha limitación, también es cierto que lo que arrojan estos indicadores de percepción tiene un impacto en las decisiones de compañías globales a la hora de decidir en qué país invierten.
26 pontificia universidad católica de puerto rico Como se mencionó anteriormente, la mayoría de los estudios estimaron mediante análisis de regresión la relación entre algún indicador de corrupción y una variable macroeconómica, usualmente el PIB per cápita. En la literatura se encontró un amplio margen en los hallazgos de los diferentes modelos de regresión. Los estudios encontraron que una mejoría, o un deterioro, de un indicador de corrupción en una desviación estándar tenía un impacto en la tasa de crecimiento del PIB per cápita de 0.06 a 2.8 puntos porcentuales. Sin embargo, tanto la moda como la media identificada en la literatura fueron de un impacto en la tasa de crecimiento del PIB per cápita de aproximadamente un (1) punto porcentual por cada cambio equivalente a una desviación estándar en un indicador de corrupción. Para propósitos ilustrativos y basándonos en la literatura, si asumimos que un cambio de una desviación estándar en el indicador de control de la corrupción en Puerto Rico tiene un impacto de un punto porcentual en la tasa de crecimiento del producto interno bruto per cápita, la reducción en el control de la corrupción desde 1996 a 2020 representó una pérdida cumulativa de $1,032 millones en actividad económica. Por otro lado, mirando hacia el futuro, si Puerto Rico mejora su control de la corrupción en una desviación estándar, acercándose a los niveles actuales de países como EE. UU. o Chile, esto podría generar aproximadamente $700 millones anuales en actividad económica. En teoría, este impacto captura no solo la suma del dinero perdido, sino además la actividad económica que se pierde por las diversas ramificaciones de la corrupción, ejemplo de esto: la inversión y el capital humano que se pierden ya que empresas y profesionales prefieren mudarse a otros países menos corruptos; el impacto de servicios públicos menos efectivos y/o más caros para la ciudadanía; y el costo de oportunidad de cada dólar perdido que potencialmente se pudo haber invertido en áreas como salud, educación, o iniciativas de desarrollo. En las próximas secciones, se desarrolla un modelo econométrico para estimar el impacto de la corrupción en Puerto Rico y se evalúa si los hallazgos son cónsonos con la literatura.
27 el costo económico de la pobre gobernanza y la corrupción en puerto rico los indicadores de gobernanza (wgi) del banco mundial De los indicadores utilizados en la literatura, Puerto Rico actualmente solo es incluido en el indicador de “control de la corrupción” publicado en los WGI del Banco Mundial. Se explica en Kaufmann et al., (2005) que los WGI capturan seis dimensiones claves de calidad institucional o gobernabilidad: 1. voz y rendición de cuentas – mide en qué medida los ciudadanos de un país pueden participar en las decisiones de gobierno, así como la libertad de expresión, de asociación y de prensa; 2. estabilidad política y ausencia de violencia – mide la posibilidad de amenazas violentas a, o cambios en, el gobierno e incluye el terrorismo; 3. efectividad gubernamental – mide la capacitación de la burocracia y la calidad de la prestación de servicios públicos; 4. calidad regulatoria – mide la incidencia de políticas hostiles a la competencia de mercado; 5. Estado de Derecho – mide la calidad del cumplimiento de contratos, la policía, y las cortes, incluyendo la independencia judicial y la incidencia del crimen; 6. control de la corrupción – mide la medida en que el poder público se ejerce en beneficio privado, incluyendo la “captura” del estado por élites e intereses privados. Los indicadores se presentan en una escala de -2.5 (gobernanza débil) a 2.5 (gobernanza fuerte). Como se ilustra en la Figura 1, todos los indicadores de gobernanza en Puerto Rico se han reducido significativamente desde mediados de la década de los 2000. En el caso particular de control de la corrupción en Puerto Rico, este mejoró entre 1996 a 2002, se mantuvo relativamente estable hasta 2005 y luego, de 2006 a 2020, empeoró significativamente. Aunque se reportó una mejoría en 2021, está por verse si se trata de un cambio sostenido en la trayectoria. Los escándalos de corrupción que han dominado la prensa durante los últimos dos años sugieren lo contrario.
28 pontificia universidad católica de puerto rico De entrada, es evidente que la caída en los indicadores de gobernanza coincide en el tiempo con el colapso económico observado durante la depresión económica 2006-2017. La depresión económica se relaciona mayormente con el desgaste del modelo económico puertorriqueño durante las últimas décadas del siglo XX y el detonante que representó el fin de la sección 936. Sin embargo, estos indicadores nos llevan a la pregunta: ¿La reducción en la calidad de la gobernanza y el control de corrupción durante ese período también jugaron un rol en la crisis? Esta es la pregunta investigativa principal que se busca responder con la metodología descrita a continuación. Figura 1 Indicadores de gobernanza en Puerto Rico y valor promedio de últimos 5 años. Nota. Elaborada por los autores utilizando datos del Banco Mundial.
29 el costo económico de la pobre gobernanza y la corrupción en puerto rico iii. metodología Partiendo de la literatura revisada, se llevó a cabo un ejercicio econométrico para estudiar la relación entre estas variables de gobernanza y la economía puertorriqueña. En la tradición económica ortodoxa, para estudiar cómo diferentes factores contribuyen al crecimiento de una economía, típicamente se estima una función de producción agregada. Sin embargo, no se comenzó el análisis de esta forma por varias razones. Por un lado, el ejercicio de contabilidad de crecimiento de la economía ortodoxa usualmente da por sentado que se trata de una economía nacional donde los determinantes principales del desarrollo de esta se encuentran en su interior. Sin embargo, este no es el caso puertorriqueño. La economía puertorriqueña es considerada por muchos economistas como una extensión o región dentro de la economía estadounidense. No cabe duda de que es una economía que se caracteriza por ser muy abierta y desarticulada. La evidencia sugiere que, en el caso de las economías regionales, los modelos macroeconómicos tradicionales no suelen ser efectivos y, en su lugar, uno encuentra en la literatura una gran variedad de modelos con diversas variables independientes, dependiendo de cada caso o región particular (ver Grillitsch et al., 2021). En lugar del ejercicio tradicional de contabilidad de crecimiento, se llevó a cabo un ejercicio exploratorio para identificar qué variables macroeconómicas podrían servir de variables de control efectivas para luego estimar el potencial impacto de las variables de gobernanza. Por otro lado, se debe destacar que el objetivo de auscultar el costo de la corrupción y de la pérdida en calidad de gobernanza mediante técnicas econométricas no era identificar un valor en dólares y centavos, de carácter final y de máxima precisión. El objetivo es proveer un estimado que permita a la ciudadanía tener una idea aproximada de la magnitud del impacto económico de estos problemas de gobernanza en la Isla y, con dicha información, comunicar la atención que merece la búsqueda de soluciones a los mismos.
30 pontificia universidad católica de puerto rico Este estudio tiene por objetivos principales: a) determinar y analizar las relaciones que existen entre variables de gobernanza, el control de corrupción y las variables macroeconómicas principales de Puerto Rico y b) desarrollar modelos econométricos y seleccionar aquellos que permitan establecer cuáles de estas variables de gobernanza y del índice de control de corrupción tienen mayor efecto en su PNB real. El análisis se divide en tres secciones. Primero, se lleva a cabo un análisis de correlaciones entre las variables bajo estudio, junto a comparaciones de las estadísticas de estas variables en los períodos de expansión y recesión entre 1994 y 2017. En segundo lugar, se presenta un modelo de regresión lineal múltiple, con el PNB real como variable dependiente y las variables de gobernanza y el índice de control de la corrupción como variables independientes. Finalmente, se presenta el modelo econométrico incluyendo variable de gobernanza y variables control con la mejor capacidad predictiva, basado en los análisis de bondad de ajuste y significancia de los coeficientes. El propósito de identificar este modelo fue determinar cuáles de estas variables tienen más efecto sobre el PNB real. Los coeficientes de las variables seleccionadas estimaron las razones de cambio del PNB por cada unidad de incremento en cada una de ellas, de forma individual, al mantener las restantes constantes. En particular, se pudo cuantificar la reducción en el PNB cuando hubo una reducción en el índice de control de la corrupción y en el índice de voz y rendición de cuentas, entre otras variables. selección de variables La base de datos está compuesta por series históricas desde 1996 hasta 2017. La decisión de que se comenzara en 1996 se debe a que las series de gobernanza que provienen del Banco Mundial con datos de Puerto Rico se iniciaron en ese año. Aunque al principio se calculaban cada dos años, para efectos de este estudio, los tres valores faltantes de cada serie fueron estimados usando el procedimiento de interpolación lineal. Por otro lado, la decisión de terminar las series en 2017 se basó en el hecho de que, al aplicar los distintos modelos, el año 2018 figuró como un “outlier” y en los años subsiguientes los comportamientos de
31 el costo económico de la pobre gobernanza y la corrupción en puerto rico algunas variables fueron irregulares. Esto, potencialmente, se debe al impacto de la pandemia y a la subsiguiente inyección histórica de fondos federales, ya que los fondos de asistencia pandémica coincidieron con el inicio de la reconstrucción con fondos de desastre relacionados con el huracán María. Basándonos en la literatura, se incorporaron varias variables con potencial relación al PNB real: el PIB real de EE. UU. y su tasa de crecimiento (ambas transformadas a año fiscal puertorriqueño), el precio del petróleo, el empleo manufacturero (para medir el efecto de la desindustrialización pos-936), las transferencias federales, los empleados públicos per cápita, y la inversión. En los modelos econométricos de regresión múltiple se consideraron los siguientes procedimientos “Enter”, “Stepwise Forward” y “Best Subsets” para determinar cuáles variables independientes eran las que estadísticamente podían tener mayor efecto sobre el PNB. De esta forma, se identifican las variables control más efectivas para luego evaluar si las variables de gobernanza tienen un impacto significativo. iv. resultados análisis de correlación En los análisis de correlación se utilizó el coeficiente no paramétrico Rho de Spearman, dado que las variables consideradas no satisficieron el supuesto de normalidad al aplicarles la Prueba de Shapiro-Wilk. En las tablas siguientes se presentan los resultados de los análisis de correlación estadísticamente significativos, (α<.05), entre las variables consideradas. Estas correlaciones son recíprocas. Tabla 1 Análisis de correlación: PNB real Variable Variable correlacionada Coeficiente rho de Spearman P-value Nivel de relación PNB real inversión .835 <.001 alto control de corrupción .543 .009 moderado
32 pontificia universidad católica de puerto rico Tabla 2 Análisis de correlación: empleo en la manufactura Variable Variable correlacionada Coeficiente rho de Spearman P-value Nivel de relación Empleo en la manufactura PIB EE. UU. -.990 <.001 muy alto transferencias federales -.997 <.001 muy alto efectividad gubernamental .910 <.001 muy alto empleados públicos/cápita .788 <.001 alto voz y rendición de cuentas .756 <.001 alto precio global del crudo -.727 <.001 alto calidad reguladora .798 <.001 alto Estado de Derecho .612 .002 moderado control de corrupción .449 .036 regular Tabla 3 Análisis de correlación: transferencias federales Variable Variable correlacionada Coeficiente rho de Spearman P-value Nivel de relación Transferencias federales efectividad gubernamental -.909 <.001 muy alto calidad reguladora -.801 <.001 alto voz y rendición de cuentas -.758 <.001 alto Estado de Derecho -.615 .002 moderado control de corrupción -.446 .038 regular Tabla 4 Análisis de correlación: voz y rendición de cuentas Variable Variable correlacionada Coeficiente rho de Spearman P-value Nivel de relación Voz y rendición de cuentas efectividad gubernamental .724 <.001 muy alto calidad reguladora .691 <.001 alto inversión .438 .042 regular
33 el costo económico de la pobre gobernanza y la corrupción en puerto rico Tabla 5 Análisis de correlación: control de corrupción Variable Variable correlacionada Coeficiente rho de Spearman P-value Nivel de relación Control de corrupción inversión .722 <.001 alto PNB real .543 .009 moderado efectividad gubernamental .444 .038 regular empleo en manufactura .449 .036 regular Tabla 6 Análisis de correlación: efectividad gubernamental Variable Variable correlacionada Coeficiente rho de Spearman P-value Nivel de relación Efectividad gubernamental calidad reguladora .909 <.001 muy alto Estado de Derecho .610 .003 moderado control de corrupción .444 .039 regular Tabla 7 Análisis de correlación: calidad reguladora Variable Variable correlacionada Coeficiente rho de Spearman P-value Nivel de relación Calidad reguladora Estado de Derecho .506 <.016 moderado Los hallazgos más destacados en las tablas de correlaciones anteriores son los siguientes: a) el índice de control de corrupción es la segunda variable en importancia que está correlacionada significativa y positivamente con el PNB real, aunque moderadamente, mientras que la inversión, como el PNB real, están altamente correlacionados con el índice de control de corrupción; b) el empleo manufacturero está muy correlacionado, significativa y positivamente, con la efectividad gubernamental (a un nivel muy alto) y con los índices voz y rendición de cuentas y calidad reguladora (a un nivel alto), sin embargo, son notables sus correlaciones negativas y fuertes con las transferencias federales y el producto interno bruto de Estados Unidos;
34 pontificia universidad católica de puerto rico c) las transferencias federales muestran correlaciones negativas con las cinco variables de gobernanza (efectividad gubernamental, calidad reguladora, voz y rendición de cuentas, Estado de Derecho y control de la corrupción) con niveles que van desde muy alto hasta regular; d) el índice voz y rendición de cuentas está altamente correlacionado con la efectividad gubernamental y la calidad reguladora; y la efectividad gubernamental altamente correlacionada con la calidad reguladora. comparaciones estadísticas de las variables del estudio y sus distribuciones en los períodos de expansión y recesión respectivos Para efectos de estos análisis, el período comprendido entre 1996 y 2005 se consideró de expansión y al período entre 2006 y 2017 se le adjudicó la recesión. Como las distribuciones de algunas variables no fueron normales, se utilizaron las pruebas no paramétricas de Mann-Whitney y la de la mediana para realizar las comparaciones estadísticas entre ambos períodos. En el caso en que las distribuciones fueron normales, se utilizó la Prueba t para dos muestras independientes. Se quiso determinar si, para cada variable, no existía diferencia significativa entre períodos. Además, para hacer las comparaciones gráficas de las distribuciones de cada variable en expansión y en recesión, se obtuvieron los correspondientes “boxplots”. a. voz y rendición de cuentas Tabla 8 Prueba t para los períodos de expansión y recesión Sobre las varianzas t df Dos-lados p Voz y rendición de cuentas varianzas no iguales 3.350 13.726 .005 Conclusión: El promedio del índice voz y rendición de cuentas en expansión difiere significativamente de su promedio en recesión (p-value = .005 < .05). La figura 2 muestra que el promedio en expansión es mayor que el promedio en recesión.
35 el costo económico de la pobre gobernanza y la corrupción en puerto rico b. el pnb real Tabla 9 Prueba t para los períodos de expansión y recesión t df p-value PNB real varianzas iguales -.183 20 .857 Conclusión: El promedio del PNB real en expansión no difiere significativamente de su promedio en recesión (p-value = .857 > .05). La figura 3 muestra gráficamente este resultado. Figura 2 Representación gráfica de las distribuciones del índice voz y rendición de cuentas en expansión y recesión
36 pontificia universidad católica de puerto rico Figura 3 Representación gráfica de las distribuciones del PNB real en expansión y en recesión c. efectividad gubernamental Tabla 10 Prueba de la mediana para la efectividad gubernamental en los períodos de expansión y recesión Total N 22 mediana .594 estadística de prueba 18.333a grados de libertad 1 p-value asintótico (prueba de dos lados) <.001 p-value exacto de Fisher (prueba de dos lados) .000 Conclusión: La mediana de la efectividad gubernamental en expansión difiere significativamente de la mediana en recesión (p-value <.001). La figura 4 muestra que la mediana en expansión es mayor que la mediana en recesión.
37 el costo económico de la pobre gobernanza y la corrupción en puerto rico Figura 4 Representación gráfica de las distribuciones de efectividad gubernamental en los períodos de expansión y recesión d. control de la corrupción Tabla 11 Pruebas no paramétricas para el control de la corrupción en los períodos de expansión y recesión Hipótesis nula Prueba p-value a Decisión 1 Las medianas de control de la corrupción son las mismas a través de las categorías de expansión y recesión. Prueba de la mediana de dos muestras independientes .198 No hubo evidencia suficiente para rechazar la hipótesis nula. 2 La distribución del control de la corrupción es la misma a través de las categorías de expansión y recesión. Prueba de Mann-Whitney para dos muestras independientes .006 Rechazar la hipótesis nula. a. El nivel α de significancia es .05
38 pontificia universidad católica de puerto rico Conclusión: Este es un caso particular donde las medianas de control de la corrupción no difieren significativamente a través de las categorías de expansión y recesión (p-value = .198); sin embargo, sus distribuciones sí (p-value = .006 < .05). La figura 5, a continuación muestra gráficamente esta situación. Figura 5 Representación gráfica de las distribuciones del índice de control de la corrupción en períodos de expansión y recesión e. calidad reguladora Tabla 12 Prueba de la mediana para la calidad reguladora en períodos de expansión y recesión Total N 22 mediana 1.010 estadística de prueba 11.733a grados de libertad 1 p-value asintótico (prueba de dos lados) <.001 p-value exacto de Fisher (prueba de dos lados) .002
39 el costo económico de la pobre gobernanza y la corrupción en puerto rico Conclusión: La mediana de la calidad reguladora en el período de expansión difiere significativamente de la mediana en recesión (p-value = .002 < .05). La figura 6 muestra que la mediana en expansión es significativamente mayor que la mediana en recesión. Figura 6 Distribuciones de la calidad reguladora a través de los períodos de expansión y recesión f. estado de derecho Tabla 13 Prueba de la mediana para Estado de Derecho en períodos de expansión y recesión Total N 22 mediana .767 estadística de prueba 6.600a grados de libertad 1 p-value asintótico (prueba de dos lados) .010 p-value exacto de Fisher (prueba de dos lados) .030
40 pontificia universidad católica de puerto rico Figura 7 Distribuciones de Estado de Derecho en períodos de expansión y recesión Conclusión: La mediana de Estado de Derecho en expansión difiere significativamente de la mediana en recesión (p-value = .03 < .05). La figura 7 muestra que la mediana en expansión es significativamente mayor que la mediana en recesión. g. empleo en la manufactura Tabla 14 Prueba de la mediana para empleo manufacturero (miles) en períodos de expansión y recesión Total N 22 mediana 108.125 estadística de prueba 18.333a grados de libertad 1 p-value asintótico (prueba de dos lados) <.001 p-value exacto de Fisher (prueba de dos lados) .000
41 el costo económico de la pobre gobernanza y la corrupción en puerto rico Conclusión: La mediana de empleo en la manufactura en el período de expansión difiere significativamente de su mediana en el período de recesión (p-value < .001). La figura 8 muestra que la mediana en expansión es significativamente mayor que la mediana en recesión. Figura 8 Distribuciones de manufactura en los períodos de expansión y recesión h. inversión Tabla 15 Prueba de la mediana para inversión en períodos de expansión y recesión Total N 22 mediana 10027.550 estadística de prueba 2.933a grados de libertad 1 p-value asintótico (prueba de dos lados) .087 p-value exacto de Fisher (prueba de dos lados) .198 Conclusión: La mediana de inversión en el período de expansión no difiere de su mediana en recesión (p-value = .198 > .05). La figura 9 muestra gráficamente este resultado.
42 pontificia universidad católica de puerto rico Figura 9 Distribuciones de inversión en los períodos de expansión y recesión i. precio global del crudo Tabla 16 Prueba de la mediana para el precio global del crudo en períodos de expansión y recesión Total N 22 mediana 49.856 estadística de prueba 11.733a grados de libertad 1 p-value asintótico (prueba de dos lados) <.001 p-value exacto de Fisher (prueba de dos lados) .002 Conclusión: La mediana del precio global del crudo en expansión difiere significativamente de su mediana en recesión (p-value = .002 < .05). Como se observa en la figura 10, esta es la única variable donde la mediana en recesión es significativamente mayor que la mediana en expansión.
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